Vanessa Ludden, Silvia Beghelli, Kristina Broens

12. december 2022

Vindere og tabere inden for klimapolitikker: Hvordan sikres en retfærdig omstilling?

På kort sigt vil fordelingen af fordele og ulemper ved klimapolitikker være ulige mellem husholdninger og indkomstgrupper, hvilket medfører både vindere og tabere. I denne artikel tilbyder vores eksperter centrale foranstaltninger, som politiske beslutningstagerekan tage for at sikre en mere retfærdig omstilling.

facebook linkedin twitter

I vores tid er klimaforandringer en ubestridelig realitet. Politisk handling på alle niveauer – internationalt, EU, nationalt, regionalt og lokalt – er afgørende for at understøtte den miljømæssige omstilling. Klimapolitikker medfører dog en række sociale omkostninger, som risikerer at være uforholdsmæssigt højere for de mest sårbare grupper i vores samfund.

I denne sammenhæng er de sociale krav om en retfærdig omstilling, der ikke lader nogen i stikken og tager højde for de sociale og fordelingsmæssige virkninger af klimaindsatsen, vokset i de seneste årtier. Artiklen giver beslutningstagere eksempler og bud på, hvordan negative sociale effekter af klimapolitikken kan kompenseres gennem forskellige tiltag.

I de seneste årtier har klimaændringer påvirket naturlige og menneskelige systemer på alle kontinenter og på tværs af oceanerne. Forskning viser, at disse ændringer vil fortsætte med at materialisere sig fremadrettet. Dette vil føre til en ændring af økosystemer, forstyrrelse af fødevareproduktion og vandforsyning, skader på infrastruktur og bosættelser samt øget sygelighed og dødelighed og vil have konsekvenser for vores mentale sundhed og velbefindende.

Politisk handling er afgørende for at håndtere disse miljømæssige udfordringer og sikre overgangen til en bæredygtig og modstandsdygtig økonomi. Men at flytte vores økonomi hen imod mere bæredygtige produktions- og forbrugsmønstre,som pålægges af klimapolitikker på alle niveauer, vil medføre sociale og økonomiske omkostninger.

På mellemlang til lang sigt har de samlede fordele ved klimapolitikker dog potentialet til at opveje disse omkostninger. På kort sigt vil fordelingen af fordele og ulemper ved klimapolitikker derimod være ulige mellem husholdninger og indkomstgrupper, hvilket fører til både vindere og tabere.

De sociale omkostninger ved klimapolitik

Mennesker, der er socialt, økonomisk, kulturelt, politisk, institutionelt eller på anden måde marginaliserede, er de mest sårbare over for både klimaforandringer og relaterede politiske reaktioner og vil derfor sandsynligvis tabe mest. Det er der flere grunde til:

Sårbare grupper er mere følsomme og har en lavere tilpasningsevne over for klimaforandringer og de politiske reaktioner herpå. Sårbarheden er et produkt af sammenflettede sociale processer, der resulterer i ulighed med hensyn til socioøkonomisk status og indkomst samt eksponering. Sociale markører såsom alder, klasse, etnicitet, køn og indkomst krydser hinanden og resulterer i multidimensionel ulighed.

Krydsfeltet af uligheder får dem til at forstærke hinanden gensidigt og skaber selvforstærkende veje til fordele/ulemper. Et eksempel på dette er, at ulighed i indkomst sandsynligvis vil have en indvirkning på sundhed, adgang til uddannelse og boligmiljø.

På kort sigt vil fordelingen af fordele og ulemper ved klimapolitikker derimod være ulige mellem husholdninger og indkomstgrupper, hvilket fører til både vindere og tabere.

VANESSA LUDDEN

EKSPERT I EU-POLITIK OG RETFÆRDIG OMSILLING, RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING

Mere privilegerede grupper får sandsynligvis lettere adgang til bedre uddannelse, jobs og sundhedsydelser sammenlignet med medlemmer af mindre privilegerede grupper, der ikke har de samme muligheder. Som følge heraf øges ulighederne i uddannelsesniveau, indkomst og sundhed. På den måde bliver krydsende dimensioner af ulighed drivkræfter for multidimensionel sårbarhed.

I denne kontekst øges folks sårbarhed over for klimaforandringer og klimapolitikker, når der er begrænsninger i deres grundlæggende vilkår, kapaciteter og muligheder for at tilpasse sig og justere.

Både den akademiske litteratur og den anvendte politiske forskning har understreget en række negative sociale konsekvenser, som klimapolitikker på EU- og medlemsstatsniveau kan have, herunder på sådanne sårbare grupper. For eksempel sigter flere politikker for afbødning af klimaforandringer mod at sænke efterspørgslen på energi ved at hæve prisen.

Selvom de bruger mindre i absolutte tal, bruger husholdninger med lavere indkomst en større del af deres indkomst på energiudgifter (primært opvarmning og elektricitet). Stigende energipriser lægger sammen med faldende rådighedsindkomster et betydeligt pres på husholdninger med lavere indkomst.

Nedlukningen af kulindustrien er et konkret og sektorspecifikt eksempel på de negative konsekvenser, der kan være forbundet med klimaindsatsen.

Eksempel: Nedlukning af kulindustrien

Nedlukningen af kulindustrien forventes at have en negativ indvirkning på lokalsamfundet, hvis levebrød afhænger af udvinding og brug af kul, tørv eller olieskifer.

I 2018 anslog man, at kulsektoren direkte beskæftigede omkring 237.000 mennesker i 21 medlemslande (108 europæiske regioner, NUTS 2-niveau) )¹. Antallet af indirekte jobs afhængige af kulaktiviteter, var derimod omkring 215.000. Den direkte beskæftigelse i kulindustrien er stærkt koncentreret i Europa: ud af de 108 regioner, hvor der findes kul-infrastruktur, tegner 20 af dem sig for mere end 80 % af den arbejdsstyrke, der er beskæftiget i sektoren.

Mange af disse jobs vil blive overflødige i det næste årti, både inden for direkte og indirekte kulaktiviteter. I det kommende årtiforventes det, at nedlukningen af kulfyrede kraftværker vil føre til tab af cirka 34.000 direkte arbejdspladser i kraftværksdriften. Det svarer til 64 % af den estimerede aktuelle beskæftigelse (52.000) inden for denne aktivitet. Det anslås også, at omkring 59 % af arbejdsstyrken inden for kulminedrift har en høj risiko for at blive overflødiggjort i løbet af det næste årti.

Med få undtagelser ligger de regioner, der vil lide mest, i Østeuropa, og størstedelen af disse har et lavere regionalt BNP/capita end det nationale gennemsnit. Dette understreger, hvor vigtigt det er at støtte disse regioner gennem hele overgangen.

Hvad kan der gøres for at afbøde disse sociale omkostninger?

På baggrund af de negative sociale konsekvenser, der kan skyldes klimapolitiske tiltag, er opmærksomheden på og kravene til integration af sociale hensyn i miljøpolitikken steget gennem årene. I denne sammenhæng har målet om at opnå en retfærdig omstilling, der tager højde for de sociale og fordelingsmæssige virkninger af klimaindsatsen og sikrer, at ingen bliver tabt bag vognen, vundet stigende tilslutning.

For at tackle de ulighedsmæssige konsekvenser af klimapolitikker kræves en fornyet tilgang til politisk beslutningstagning på alle niveauer: EU, nationalt, regionalt og lokalt. Sociale uligheder skal tages i betragtning gennem hele politikcyklussen og omsættes til tilstrækkelige kompenserende foranstaltninger.

Der findes en lang række potentielle kompenserende foranstaltninger. Selvom ingen af disse er entydigt bedre end de andre, afhænger den mest hensigtsmæssige kompenserende foranstaltning af de specifikke kontekstuelle faktorer, der er på spil i hver situation. De mest almindelige kompenserende foranstaltninger omfatter recirkulering af indtægter, fritagelser, strukturtilpasningsstøtte og holistisk adaptiv støtte.

Eksempler på kompenserende foranstaltninger

Recirkulering af indtægter er den mest populære type af afhjælpende foranstaltning. Det foregår ved at øremærke skatteindtægter til specifikke formål, hvilket bidrager til at korrigere de markedsskævheder og negative fordelingsmæssige konsekvenser, der er forårsaget af indførelsen af skatten.

Genbrug af indtægter kan især muliggøre:

Differentierede overførsler til husholdninger, hvilket gør det muligt at omfordele ressourcer til dem, der primært er berørt af politikken. På den anden side kunne en alternativ mulighed være at uddele engangsbeløb til husholdninger; disse ville dog ikke forbedre skattens regressivitet, da de ville opretholde kløften mellem indkomstgrupperne.
Reducering af arbejdsmarkedsafgifter, indkomstskatter og socialbidrag, hvorved indkomstforskellene mindskes.
Indførelse af fratrædelsesgodtgørelser, arbejdsløshedsunderstøttelse, førtidspensionsydelser samt overgangsordninger for pensioner og sundhedsydelser for at afbøde arbejdstageres økonomiske tab.

Fritagelser gør det muligt for specifikke grupper af borgere at blive permanent eller midlertidigt fritaget for visse klimapolitikker. For eksempel kunne sårbare husholdninger drage fordel af en "forsinket gennemførelse", så de først begynder at betale skatten med en forsinkelse i forhold til de husholdninger, der ikke er fritaget. Alternativt kunne en "gradueret fritagelse" pålægge de mest sårbare grupper lavere skatterater, der ville stige over tid.

Strukturtilpasningsstøtte består af kontantbetalinger eller naturalieydelser, der skal sikre, at de husholdninger, der er mest negativt berørt af klimapolitikker, effektivt kan tilpasse sig de "nye markedsbetingelser", de medfører.

Støtte kan ydes i forskellige former såsom subsidieret energieffektiv, lav-CO2 teknologi og andre mekanismer (nettomålingssystemer, feed-in-tariffer og nedsat moms). Derudover kunne investeringer i forskning og udvikling, f.eks. i form af investeringer i nye færdigheder, infrastruktur og innovation, også lette overgangen for specifikke samfund mod en lav-CO2 økonomi.

Endelig omfatter foranstaltningerne for tilpasningsstøtte i form af naturalie- eller finansiel støtte til at hjælpe de mest negativt berørte grupper med at "afbøde eller tilpasse sig hele spektret af anerkendte tab - herunder ikke-finansielle eksterne ressourcer, iboende værdifulde goder samt mental og fysisk funktionsevne"².

Flere værktøjer kan anvendes i denne henseende, herunder psykologisk og karrieremæssig rådgivning til berørte arbejdstagere og deres familier. På mellemlang sigt bør der også tilbydes omskoling af berørte arbejdstagere for at lette tilpasning til arbejdsmarkedet med fokus på oplæring på arbejdspladsen. Investeringer i sociale, kulturelle og miljømæssige goder i lokalsamfundet er endnu en form for tilgængelig tilpasningsstøtte.

Hvilken rolle spiller politiske beslutningstagere i sikringen af en retfærdig omstilling?

Fremadrettet vil politikker for klimatilpasning og afbødning af klimaforandringer fortsat have afgørende betydning for overgangen til CO2-fattige og klimafleksible økonomier. Løbende investeringer i forskning om de sociale konsekvenser af sådanne politikker er derfor afgørende for at afbøde deres virkninger og sikre en retfærdig omstilling.

I den forbindelse bør politiske beslutningstagere allerede i fasen med politikudformning sikre, at alle mulige sammenhænge, positive og negative afsmittende effekter og fordelingsmæssige konsekvenser af en klimapolitik undersøges. Dette bør kombineres med regelmæssig overvågning af virkningerne af de gennemførte politikker og evaluering af deres effektivitet.

Kontinuerlig udveksling mellem EU/nationale og lokale/regionale forvaltningsniveauer er afgørende for at sikre, at der kompenseres effektivt for klimapolitikkernes virkninger. Man bør derfor søge at etablere og styrke synergien mellem de forskellige forvaltningsniveauer.

Kontinuerlig udveksling mellem EU/nationale og lokale/regionale forvaltningsniveauer er afgørende for at sikre, at der kompenseres effektivt for klimapolitikkernes virkninger.

KRISTINA BROENS

EKSPERT I SOCIAL BÆREDYGTIGHED, RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING

Skræddersyede kompensationspolitikker kan yderligere bidrage til at håndtere de negative sociale konsekvenser af tilpasnings- og begrænsningspolitikker. Det er afgørende, at kompensationspolitikker tilpasses den lokale socioøkonomiske kontekst for deres målgrupper. Samtidig skal de være fleksible nok til at tilpasse sig ændringer i ambitionerne for politikker for afbødning af klimaforandringer.

Samtidig bør politikker, som potentielt kan have en omfordelende virkning, prioriteres, når det er muligt. Politiske beslutningstagere bør lægge mere energi i at udforme politikker, der samtidig integrerer sociale og miljømæssige hensyn, mens inddragelse af sociale hensyn bør blive normen fra begyndelsen af politikcyklussen. Dette kræver et markant paradigmeskifte på den politiske scene. For at dette kan lade sig gøre, skal der skabes opmærksomhed på, hvorfor en sådan integration er nødvendig.

Konkluderende…

Fremskridt hen imod en retfærdig omstilling kræver en betydelig social adfærdsændring. Borgerne skal derfor informeres om de aktuelle politikker, deres rationale og hvordan de kollektivt kan bidrage til deres opnåelse. Det bliver afgørende for at sikre den offentlige accept af den pågældende politik og dens overordnede succes at etablere deltagerprocesser med inddragelse af alle relevante interessenter (sociale parter, lokalsamfund, NGO'er, borgere).

Forslag til videre læsning:

Rambøll (2021), Social Impacts of Climate Mitigation Policies and Outcomes in Terms of Inequality J. Burke, S. Fankhauser, A. Kazaglis, L. Kessler, N. Khandelwal, J. Bolk, P. O’Boyle and A. Owen (2020), “Distributional impacts of a carbon tax in the UK: Report 2 – Analysis by income decile” W. Oueslati, et al. (2016), “Exploring the relationship between environmentally related taxes and inequality in income sources: An empirical cross-country analysis” A. Berry (2019), “The distributional effects of a carbon tax and its impact on fuel poverty: A microsimulation study in the French context” OECD (2019), “Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth” F. Green og A. Gambhir (2020), “Transitional assistance policies for just, equitable and smooth low-carbon transitions: who, what and how?”

Kilder:

¹) P. Alves Dias, K. Kanellopoulos, H. Medarac, Z. Kapetaki, E. Miranda Barbosa, R. Shortall, V. Czako, T. Telsnig, C. Vazquez Hernandez, R. Lacal Arantegui, W. Nijs, I. Gonzalez Aparicio, M. Trombetti, G. Mandras, E. Peteves and E. Tzimas (2018), EU coal regions: opportunities and challenges ahead, EUR 29292 EN, Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Publikationer, Luxembourg, doi:10.2760/064809

²) F. Green (2018), Transition policy for climate change mitigation: who, what, why and how, CCEP arbejdspapir 1807. Crawford School of Public Policy, The Australian National University

Vil du vide mere?

Vanessa Ludden
Business Manager
+32 487 69 33 32
Silvia Beghelli
Consultant
+32 492 11 38 37
Kristina Broens
Team Lead Knowledge Transfer
+49 30 302020126