Vanessa Ludden, Kristina Broens

12. joulukuuta 2022

Ilmastopolitiikan voittajat ja häviäjät – miten varmistetaan oikeudenmukainen siirtymä?

Lyhyellä aikavälillä ilmastopolitiikan hyödyt ja kustannukset jakautuvat epätasaisesti kotitalouksien ja tuloluokkien kesken, mikä tarkoittaa, että jotkut voittavat ja toiset häviävät. Tässä artikkelissa asiantuntijamme esittävät poliittisille päättäjille keskeisiä lieventäviä toimia oikeudenmukaisemman siirtymän varmistamiseksi.

facebook linkedin twitter

Ilmastonmuutos on tällä hetkellä kiistaton tosiasia. Poliittiset toimet niin kansainvälisellä ja EU:n tasolla kuin kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla ovat avainasemassa ympäristösiirtymän tukemisessa. Ilmastopolitiikasta aiheutuu kuitenkin yhteiskunnalle useita kustannuksia, jotka saattavat olla suhteettoman suuria yhteiskuntiemme haavoittuvimmille ryhmille.

Tähän liittyen viime vuosikymmeninä on esitetty yhä voimakkaammin vaatimuksia oikeudenmukaisesta siirtymästä, jossa ketään ei jätetä jälkeen ja jossa otetaan huomioon ilmastotoimien yhteiskunnalliset ja jakautumisvaikutukset. Tässä artikkelissa käsitellään näitä kysymyksiä esimerkinomaisesti, esitetään mahdollisia vaihtoehtoja ilmastopolitiikan haitallisten yhteiskunnallisten vaikutusten kompensoimiseksi ja nostetaan esiin keskeisiä toimia, joihin poliittiset päättäjät voivat ryhtyä edistääkseen tätä tavoitetta.

Viime vuosikymmeninä ilmastonmuutos on vaikuttanut niin luonnon kuin ihmisen luomiin järjestelmiin kaikilla mantereilla ja kaikissa valtamerissä. Tutkimukset osoittavat, että tällaiset muutokset jatkuvat myös tulevaisuudessa. Tämä johtaa ekosysteemien muuttumiseen, ruoantuotannon ja vesihuollon häiriöihin, infrastruktuurin ja asutusalueiden vaurioitumiseen sekä sairastuvuuden ja kuolleisuuden kasvuun. Kaikella tällä on vaikutuksia mielenterveyteen ja ihmisten hyvinvointiin.

Poliittiset toimet ovat avainasemassa, jotta voimme vastata näihin ympäristöhaasteisiin ja varmistaa siirtymisen kohti kestävää ja sopeutuvaa taloutta. Talouksiemme siirtäminen kohti kestävämpiä tuotanto- ja kulutusmalleja – mihin ilmastopolitiikalla kaikilla tasoilla pyritään – aiheuttaa kuitenkin yhteiskunnallisia ja taloudellisia kustannuksia.

Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ilmastopolitiikan kokonaishyödyt voivat kasvaa näitä kustannuksia suuremmiksi. Lyhyellä aikavälillä ilmastopolitiikan hyödyt ja kustannukset taas jakautuvat kuitenkin epätasaisesti kotitalouksien ja tuloluokkien kesken, mikä tarkoittaa, että jotkut voittavat ja toiset häviävät.

Ilmastopolitiikan yhteiskunnalliset kustannukset

Yhteiskunnallisesti, taloudellisesti, kulttuurisesti, poliittisesti, institutionaalisesti tai muulla tavoin syrjäytyneet ihmiset ovat haavoittuvimpia sekä ilmastonmuutoksen vaikutusten että niihin liittyvien poliittisten reaktioiden edessä, ja he ovat siten todennäköisimmin häviäjiä. Tähän on kaksi syytä.

Haavoittuvat ryhmät ovat herkempiä ilmastonmuutokselle, ja niiden sopeutumiskyky ilmastonmuutokseen ja siihen liittyviin poliittisiin toimiin on heikompi. Haavoittuvuus on seurausta risteävistä yhteiskunnallisista prosesseista, jotka johtavat epätasa-arvoon sosioekonomisen aseman ja tulojen sekä altistumisen suhteen. Yhteiskunnalliset tunnusmerkit, kuten ikä, luokka, etninen tausta, sukupuoli ja tulot, risteävät keskenään ja johtavat moniulotteiseen eriarvoisuuteen.

Eriarvoisuuksien ristikkäisyys aiheuttaa sen, että ne vahvistavat toisiaan ja luovat itseään vahvistavia etua antavia tai haittaavia säikeitä. Esimerkkinä tästä on, että tuloerot vaikuttavat todennäköisesti terveyteen, koulutuksen saatavuuteen ja elinympäristöön.

Lyhyellä aikavälillä ilmastopolitiikan hyödyt ja kustannukset taas jakautuvat epätasaisesti kotitalouksien ja tuloluokkien kesken, mikä tarkoittaa, että jotkut voittavat ja toiset häviävät.

VANESSA LUDDEN

EU-POLITIIKAN JA OIKEUDENMUKAISEN SIIRTYMÄN ASIANTUNTIJA, RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

Edullisemmassa asemassa olevat ryhmät todennäköisesti pääsevät parempiin opiskelu- ja työpaikkoihin ja saavat laadukkaita terveydenhuoltopalveluja helpommin kuin heikommassa asemassa olevat ryhmät, joilla ei ole samoja mahdollisuuksia. Tämän seurauksena koulutus-, tulo- ja terveyserot kasvavat. Näin eriarvoisuuden eri ulottuvuudet lisäävät moniulotteista haavoittuvuutta.

Ihmisten haavoittuvuus ilmastonmuutokselle ja siihen liittyville poliittisille toimille lisääntyy, kun heidän perusolosuhteisiinsa, valmiuksiinsa ja mahdollisuuksiinsa sopeutua ja mukautua kohdistuu rajoituksia.

Sekä akateemisessa kirjallisuudessa että soveltavassa politiikkatutkimuksessa on korostettu erilaisia kielteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia, joita EU:n ja sen jäsenvaltioiden ilmastopolitiikalla voi olla muun muassa tällaisiin haavoittuviin ryhmiin. Esimerkiksi useilla ilmastonmuutoksen lieventämispolitiikoilla pyritään vähentämään energian kysyntää nostamalla sen hintaa.

Vaikka pienituloiset kotitaloudet käyttävät absoluuttisesti tarkasteltuna vähemmän rahaa, niiden tuloista suurempi osa menee yleensä energiakuluihin (pääasiassa lämmitykseen ja sähköön). Energian hinnannousu yhdistettynä kotitalouksien käytettävissä olevien tulojen pienenemiseen rasittaa pienituloisia kotitalouksia huomattavasti.

Kivihiiliteollisuuden toiminnan lopettaminen on konkreettinen alakohtainen esimerkki kielteisistä vaikutuksista, joita ilmastotoimiin voi liittyä.

Esimerkkitapaus: kivihiiliteollisuuden toiminnan lopettaminen

Kivihiiliteollisuuden toiminnan lopettamisella odotetaan olevan kielteisiä vaikutuksia yhteisöihin, joiden toimeentulo riippuu hiilen, turpeen tai öljyliuskeen louhinnasta ja käytöstä.

Vuonna 2018 kivihiilialan arvioidaan työllistäneen suoraan noin 237 000 ihmistä 21 jäsenvaltiossa (108 Euroopan aluetta, NUTS 2 -taso)¹. Kivihiilitoiminnasta riippuvaisia välillisiä työpaikkoja puolestaan oli noin 215 000. Kivihiiliteollisuuden suorat työpaikat ovat keskittyneet voimakkaasti Eurooppaan: yli 80 prosenttia alan työpaikoista sijaitsee 20:llä niistä 108 alueesta, joilla on kivihiili-infrastruktuuria.

Monet näistä suoraan ja epäsuorasti kivihiilitoimintaan liittyvistä työpaikoista katoavat seuraavan vuosikymmenen aikana. Tulevalla vuosikymmenellä saatetaan menettää kivihiilivoimalaitosten käytöstäpoistosta johtuen jopa 34 000 suoraa voimalaitostyöpaikkaa, mikä on 64 prosenttia tämänhetkisestä tähän toimintaan liittyvien työpaikkojen arvioidusta määrästä (52 000). On myös arvioitu, että noin 59 prosenttia kivihiilikaivosten työntekijöistä on suuressa vaarassa joutua irtisanotuksi seuraavan vuosikymmenen aikana.

Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta eniten kärsimään joutuvat alueet sijaitsevat Itä-Euroopassa, ja suurimmalla osalla näistä alueista BKT asukasta kohti on alhaisempi kuin maassa keskimäärin. Tämä korostaa, miten tärkeää on tukea näitä alueita koko siirtymävaiheen ajan.

Miten yhteiskunnallisia kustannuksia voidaan lieventää?

Ilmastopoliittisista toimista mahdollisesti aiheutuvien kielteisten yhteiskunnallisten vaikutusten vuoksi on vuosien mittaan kiinnitetty yhä enemmän huomiota yhteiskunnallisiin näkökohtiin ja vaadittu niiden sisällyttämistä ympäristöpolitiikkaan. Oikeudenmukaista siirtymää, jossa ketään ei jätetä jälkeen ja jossa otetaan huomioon ilmastotoimien yhteiskunnalliset ja jakautumisvaikutukset, on painotettu yhä enenevässä määrin.

Ilmastopolitiikan epätasa-arvoisesti kohdistuviin vaikutuksiin puuttuminen edellyttää uudenlaista lähestymistapaa päätöksentekoon niin EU:n tasolla kuin kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Yhteiskunnallinen eriarvoisuus on otettava huomioon poliittisen päätöksenteon kaikissa vaiheissa niin, että käyttöön saadaan asianmukaisia kompensointitoimia.

Mahdollisia kompensointitoimia on useita. Mikään niistä ei ole yksiselitteisesti muita parempi, ja sopivin kompensointitoimi riippuu kussakin tilanteessa vallitsevista erityisistä taustatekijöistä. Yleisimpiä korvaustoimenpiteitä ovat tulojen kierrättäminen, vapautukset, rakennesopeutustuki ja kokonaisvaltainen sopeutumistuki.

Esimerkkejä kompensointitoimista

Tulojen kierrättäminen vaikuttaa olevan suosituin lieventämistoimenpide. Se tarkoittaa, että verotuloja korvamerkitään tiettyihin tarkoituksiin, mikä auttaa korjaamaan veron käyttöönotosta aiheutuvia markkinavääristymiä ja kielteisiä jakautumisseurauksia.

Tulojen kierrättäminen voi mahdollistaa

eriytetyt tulonsiirrot kotitalouksille, jolloin resursseja voitaisiin jakaa uudelleen niille, joihin politiikka ensisijaisesti vaikuttaa; vaihtoehtoisesti kotitalouksille voitaisiin jakaa kertasuorituksia, mutta ne eivät parantaisi veron regressiivisyyttä, koska niiden myötä tuloluokkien välinen kuilu säilyisi
työn verotuksen, tuloverojen ja sosiaaliturvamaksujen alentamisen ja siten tuloerojen kaventamisen
irtisanomiskorvausten, työttömyyskorvausten, varhaiseläke-etuuksien, eläkejärjestelyiden ja terveydenhuoltoetuuksien käyttöönottamisen työntekijöiden taloudellisten menetysten lieventämiseksi.

Tietyille kansalaisryhmille myönnettävillä vapautuksilla voidaan antaa pysyvä tai tilapäinen erivapaus tietyistä ilmastopolitiikoista. Esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevat kotitaloudet voisivat hyötyä lykätystä täytäntöönpanosta, mikä tarkoittaisi, että ne alkaisivat maksaa veroa myöhemmin kuin muut kotitaloudet. Vaihtoehtoisesti kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin ryhmiin voitaisiin soveltaa asteittaista verovapautta siten, että kyseisten ryhmien verokanta nousisi ajan myötä.

Rakennesopeutustuki koostuu rahakorvauksista tai luontoissuorituksista, joilla varmistetaan, että kotitaloudet, joihin ilmastopolitiikka vaikuttaa kielteisimmin, voivat sopeutua tehokkaasti ilmastopolitiikan muovaamiin uusiin markkinaolosuhteisiin.

Tukea voidaan antaa eri muodoissa, esimerkiksi antamalla avustuksia energiatehokkaita ja vähähiilisiä teknologioita varten ja käyttämällä muita mekanismeja (nettomittausjärjestelmiä, syöttötariffeja ja alennettua arvonlisäveroa). Lisäksi investoinnit T&K-toimintaan, kuten uuteen osaamiseen, infrastruktuuriin ja innovaatioihin, voisivat myös helpottaa tiettyjen yhteisöjen siirtymistä kohti vähähiilistä taloutta.

Sopeutumista tukeviin toimenpiteisiin kuuluu myös luontoissuorituksina annettava tai taloudellinen tuki, jolla lievennetään kaikkein heikoimmassa asemassa olevien ryhmien kärsimiä menetyksiä, mukaan luettuina muut kuin taloudelliset ulkoiset resurssit, itseisarvoltaan arvokkaat hyödykkeet sekä henkiset ja fyysiset toiminnot, tai autetaan näitä ryhmiä sopeutumaan tällaisiin menetyksiin.²

Tässä yhteydessä voidaan käyttää useita välineitä, kuten psykologista ja uraneuvontaa asianomaisille työntekijöille ja heidän perheilleen. Keskipitkällä aikavälillä olisi myös tarjottava asianomaisille työntekijöille työmarkkinoille sopeutumista helpottavaa uudelleenkoulutusta painottaen työpaikalla tapahtuvaa uudelleenkoulutusta. Toinen käytettävissä oleva sopeutumistuen muoto ovat investoinnit yhteisön yhteiskunnallisiin, kulttuurisiin ja ympäristöhyödykkeisiin.

Mikä on poliittisten päättäjien rooli on oikeudenmukaisen siirtymän varmistamisessa?

Ilmastonmuutoksen lieventämistä ja siihen sopeutumista koskevat politiikat ovat myös jatkossa erittäin tärkeitä siirryttäessä kohti vähähiilistä ja ilmastonmuutokseen sopeutuvaa taloutta. On myös ratkaisevan tärkeää investoida jatkuvasti tutkimukseen, jossa selvitetään tällaisten politiikkojen yhteiskunnallisia vaikutuksia, jotta voidaan panostaa näiden vaikutusten lieventämiseen ja varmistaa oikeudenmukainen siirtymä.

Poliittisten päättäjien olisikin jo politiikan suunnitteluvaiheessa varmistettava, että kaikki ilmastopolitiikan mahdolliset yhteydet sekä myönteiset ja kielteiset heijastusvaikutukset ja jakautumisseuraukset tutkitaan. Tämän lisäksi olisi seurattava säännöllisesti käytössä olevien politiikkojen vaikutuksia ja arvioitava niiden tehokkuutta.

Jatkuva tiedonvaihto EU:n/kansallisten ja paikallisten/alueellisten hallintotasojen välillä on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa ilmastopolitiikan vaikutusten tehokas kompensointi. Näin ollen olisi pyrittävä luomaan ja vahvistamaan eri hallintotasojen välisiä synergioita.

Jatkuva tiedonvaihto EU:n/kansallisten ja paikallisten/alueellisten hallintotasojen välillä on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa ilmastopolitiikan vaikutusten tehokas kompensointi.

KRISTINA BROENS

YHTEISKUNNALLISEN KESTÄVYYDEN ASIANTUNTIJA, RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

Räätälöidyillä kompensointipolitiikoilla voidaan sitten vielä puuttua laajemmin sopeutumis- ja lieventämispolitiikkojen kielteisiin sosiaalisiin vaikutuksiin. On tärkeää, että kompensointipolitiikka mukautetaan kohderyhmien paikalliseen sosioekonomiseen tilanteeseen. Samalla politiikkojen olisi oltava riittävän joustavia ilmastonmuutoksen lieventämispolitiikan tavoitetason muutosten huomioimiseksi.

Lisäksi olisi mahdollisuuksien mukaan asetettava etusijalle politiikat, joilla voidaan mahdollisesti saavuttaa uudelleenjakautumisvaikutuksia. Poliittisten päättäjien olisi panostettava enemmän sellaisten politiikkojen suunnitteluun, joissa otetaan samanaikaisesti huomioon yhteiskunnalliset ja ympäristönäkökohdat, ja yhteiskunnallisten näkökohtien huomiointi pitäisi tuoda osaksi poliittista päätöksentekoa heti alkuvaiheesta. Tämä edellyttää merkittävää ajattelutavan muutosta poliittisessa päätöksenteossa. Jotta tähän päästään, olisi lisättävä tietoisuutta siitä, miksi näiden näkökohtien yhteensovittaminen on tarpeen.

Yhteenveto

Oikeudenmukaisen siirtymän toteutuminen edellyttää merkittävää sosiaalisten toimintatapojen muutosta. Siksi kansalaisille on tiedotettava nykyisistä politiikoista ja niiden perusteista sekä siitä, miten kansalaiset voivat yhdessä edistää näiden politiikkojen toteuttamista. On ratkaisevan tärkeää käynnistää osallistavat prosessit, joissa ovat edustettuina kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät (työmarkkinaosapuolet, paikallisyhteisöt, kansalaisjärjestöt, kansalaiset), jotta voidaan varmistaa kulloisenkin politiikan yleinen hyväksyttävyys ja sen onnistuminen kokonaisuutena.

Aiheeseen liittyviä lukuehdotuksia:

Ramboll (2021): Social Impacts of Climate Mitigation Policies and Outcomes in Terms of Inequality. Burke, J., Fankhauser, S., Kazaglis, A., Kessler, L., Khandelwal, N., Bolk, J., O’Boyle, P. ja Owen, A. (2020): ”Distributional impacts of a carbon tax in the UK: Report 2 – Analysis by income decile”. Oueslati, W. et al. (2016): ”Exploring the relationship between environmentally related taxes and inequality in income sources: An empirical cross-country analysis”. Berry, A. (2019): ”The distributional effects of a carbon tax and its impact on fuel poverty: A microsimulation study in the French context”. OECD (2019): ”Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth”. Green, F. ja Gambhir, A. (2020): ”Transitional assistance policies for just, equitable and smooth low-carbon transitions: who, what and how?”

Lähteet:

¹) Alves Dias, P., Kanellopoulos, K., Medarac, H., Kapetaki, Z., Miranda Barbosa, E., Shortall, R., Czako, V., Telsnig, T., Vazquez Hernandez, C., Lacal Arantegui, R., Nijs, W., Gonzalez Aparicio, I., Trombetti, M., Mandras, G., Peteves, E. ja Tzimas, E. (2018): EU coal regions: opportunities and challenges ahead. EUR 29292 EN. Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxemburg. DOI-tunnus: 10.2760/064809.

²) Green, F., (2018): Transition policy for climate change mitigation: who, what, why and how. CCEP:n valmisteluasiakirja 1807. Crawford School of Public Policy, The Australian National University.

Haluatko tietää lisää?

Kristina Broens
Team Lead Knowledge Transfer
+49 30 302020126

Näytä kaikki

Mitkä ovat yrityksesi todelliset yhteiskunnalliset vaikutukset?

Yrityksesi toiminnalla on yhteiskuntaan sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia. Tässä käytännönläheisessä artikkelissa katsotaan lähemmin, millaisia nämä vaikutukset ovat, mitä niiden parantamiseksi voi tehdä ja miten niitä voi tuoda esiin.