Vanessa Ludden, Kristina Broens

12. desember 2022

Klimapolitikkens vinnere og tapere: Hvordan sikre en rettferdig omstilling

På kort sikt vil fordelingen av fordelene og kostnadene ved klimapolitikken være ulik mellom husholdninger og inntektsgrupper, noe som fører til både vinnere og tapere. I denne artikkelen gir ekspertene våre beslutningstakere viktige tiltak for å sikre en mer rettferdig omstilling.

facebook linkedin twitter

Klimaendringene er en ubestridelig realitet i vår tid. Politiske tiltak på alle nivåer - internasjonalt, i EU, nasjonalt, regionalt og lokalt - er avgjørende for å støtte den miljømessige omstillingen. Klimapolitikken medfører imidlertid en rekke sosiale kostnader, som risikerer å bli uforholdsmessig høye for de mest sårbare gruppene i samfunnet vårt.

I denne sammenhengen har de sosiale kravene om en rettferdig omstilling, som ikke etterlater noen på etterskudd og som tar hensyn til de sosiale og fordelingsmessige effektene av klimatiltak, vokst de siste tiårene. Denne artikkelen vil eksemplifisere problemstillingene, skissere mulige alternativer for å kompensere for de negative sosiale konsekvensene av klimapolitikken og dermed gi politiske beslutningstakere viktige tiltak for å oppnå dette.

De siste tiårene har klimaendringene påvirket naturlige og menneskelige systemer på alle kontinenter og i alle verdenshav. Forskning viser at disse endringene vil fortsette å materialisere seg i tiden fremover. Dette vil føre til endringer i økosystemer, forstyrrelser i matproduksjon og vannforsyning, skader på infrastruktur og bosetninger, økt sykelighet og dødelighet, og det vil få konsekvenser for mental helse og menneskelig velvære.

Politiske tiltak er avgjørende for å møte disse miljøutfordringene og sikre overgangen til en bærekraftig og robust økonomi. Det vil imidlertid medføre sosiale og økonomiske kostnader å legge om økonomiene våre i retning av mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre - slik klimapolitikken på alle nivåer tilsier.

På mellomlang til lang sikt har de samlede fordelene ved klimapolitikken potensial til å oppveie disse kostnadene, men på kort sikt vil fordelingen av fordelene og kostnadene ved klimapolitikken derimot være ulik mellom husholdninger og inntektsgrupper, noe som vil føre til både vinnere og tapere.

De sosiale kostnadene ved klimapolitikken

Mennesker som er sosialt, økonomisk, kulturelt, politisk, institusjonelt eller på annen måte marginalisert, er de mest sårbare for både klimaendringene og de politiske tiltakene som følger av dem, og det er derfor mest sannsynlig at de blir taperne. Årsaken er todelt.

Sårbare grupper er mer følsomme og har lavere tilpasningskapasitet til klimaendringene og de politiske tiltakene som følger av dem. Sårbarheten er et produkt av kryssende sosiale prosesser som resulterer i ulikheter i sosioøkonomisk status og inntekt, samt i eksponering. Sosiale markører som alder, klasse, etnisitet, kjønn og inntekt griper inn i hverandre og resulterer i flerdimensjonal ulikhet.

Ulikhetene er kryssende, noe som fører til at de gjensidig forsterker hverandre og skaper selvforsterkende (mis)fordeler. Et eksempel på dette er at inntektsulikhet sannsynligvis vil ha innvirkning på helse, tilgang til utdanning og bomiljø.

De sosiale kostnadene ved klimapolitikken

På kort sikt vil fordelingen av fordeler og kostnader ved klimapolitikken tvert imot være ulik mellom husholdninger og inntektsgrupper, noe som fører til både vinnere og tapere.

VANESSA LUDDEN

EKSPERT PÅ EUROPAPOLITIKK OG RETTFERDIG OMSTILLING, RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

Mer velstående grupper får sannsynligvis lettere tilgang til bedre utdanning, jobber og helsetjenester av høy kvalitet sammenlignet med medlemmer av mindre velstående grupper, som ikke har de samme mulighetene. Som et resultat av dette øker ulikhetene i utdanningsnivå, inntekt og helse. De kryssende ulikhetsdimensjonene er dermed drivkrefter for flerdimensjonal sårbarhet.

I denne sammenhengen øker folks sårbarhet for klimaendringer og klimapolitikk når det er begrensninger i deres grunnleggende forutsetninger, evner og muligheter til å tilpasse seg og justere seg.

Både den akademiske litteraturen og anvendt politisk forskning har understreket en rekke negative sosiale konsekvenser som klimapolitikk på EU- og medlemsstatsnivå kan ha, også for slike sårbare grupper. For eksempel har flere klimatiltak som mål å senke etterspørselen etter energi ved å øke prisen.

Selv om de bruker mindre i absolutte termer, har husholdninger med lavere inntekt en tendens til å bruke en større andel av inntekten sin på energiutgifter (først og fremst oppvarming og strøm). Økte energipriser, kombinert med synkende disponibel inntekt, utgjør en betydelig belastning for husholdninger med lavere inntekt.

Avviklingen av kullindustrien representerer et konkret og sektorspesifikt eksempel på de negative konsekvensene som kan være forbundet med klimatiltak.

Eksempel på case: Nedleggelse av kullindustrien

Avviklingen av kullindustrien forventes å ha en negativ innvirkning på lokalsamfunn hvis levebrød er avhengig av utvinning og bruk av kull, torv eller oljeskifer.

Per 2018 anslås det at kullsektoren direkte sysselsatte rundt 237 000 mennesker i 21 medlemsstater (108 europeiske regioner, NUTS 2-nivå⁾¹. Antallet indirekte arbeidsplasser som var avhengige av kullaktiviteter, var i stedet ca. 215 000. Den direkte sysselsettingen i kullindustrien er sterkt konsentrert i Europa: Av de 108 regionene der det finnes kullinfrastruktur, står 20 av dem for mer enn 80 % av arbeidsstyrken i sektoren.

Mange av disse jobbene vil bli overflødige i løpet av det neste tiåret, både i direkte og indirekte kullaktiviteter. I løpet av det kommende tiåret kan det forventede tapet av direkte arbeidsplasser i kraftverksdrift på grunn av nedleggelse av kullkraftverk komme opp i rundt 34 000 arbeidsplasser. Det er 64 % av den estimerte nåværende sysselsettingen (52 000) i denne aktiviteten. Det anslås også at ca. 59 % av arbeidsstyrken innen kullgruvedrift står overfor en høy risiko for å bli overflødige i løpet av det neste tiåret.

Med noen få unntak ligger de regionene som vil rammes hardest, i Øst-Europa, og de fleste av disse regionene har et lavere regionalt BNP per innbygger enn landsgjennomsnittet. Dette understreker hvor viktig det er å støtte disse regionene gjennom omstillingen.

Hva kan gjøres for å redusere disse sosiale kostnadene?

I lys av de negative sosiale konsekvensene som kan oppstå som følge av klimapolitiske tiltak, har oppmerksomheten rundt og kravene om integrering av sosiale hensyn i miljøpolitikken økt med årene. I denne sammenhengen har målet om å oppnå en rettferdig omstilling, som tar hensyn til de sosiale og fordelingsmessige effektene av klimatiltak og sørger for at ingen blir etterlatt, fått stadig større betydning.

For å gjøre noe med ulikhetene som følger av klimapolitikken, kreves det en fornyet tilnærming til politikkutforming på alle nivåer: EU, nasjonalt, regionalt og lokalt. Det må tas hensyn til sosiale ulikheter i hele den politiske syklusen, og dette må omsettes i adekvate kompensasjonstiltak.

Det finnes flere potensielle kompensasjonstiltak. Ingen av disse er ensidig bedre enn de andre, og hvilket kompensasjonstiltak som er best egnet, avhenger av de spesifikke kontekstuelle faktorene som spiller inn i hver enkelt situasjon. De vanligste kompensasjonstiltakene omfatter inntektsgjenvinning, fritak, strukturell tilpasningsstøtte og helhetlig tilpasningsstøtte.

Eksempler på kompensasjonstiltak

Inntektsgjenvinning fremstår som den mest populære typen avbøtende tiltak. Det består i å øremerke skatteinntekter til spesifikke formål, noe som bidrar til å korrigere markedsvridninger og negative fordelingsvirkninger som skyldes innføringen av skatten.

Resirkulering av inntekter kan særlig gi mulighet for

Differensierte overføringer til husholdningene, noe som vil gjøre det mulig å omfordele ressurser til dem som først og fremst blir berørt av politikken. På den annen side kan utbetaling av engangsbeløp til husholdningene være et alternativ, men disse vil ikke forbedre regressiviteten til en skatt, ettersom de vil opprettholde gapet mellom inntektsgruppene;
Redusere skatten på arbeid, inntekt og trygdeavgifter, og dermed redusere inntektsforskjellene;
Innføring av oppsigelsesstøtte, arbeidsledighetstrygd, førtidspensjonering, pensjonspremie og helsetjenester for å redusere arbeidstakernes økonomiske tap.

Unntak gjør det mulig for bestemte grupper av borgere å bli permanent eller midlertidig unntatt fra visse klimapolitiske tiltak. Sårbare husholdninger kan for eksempel nyte godt av en "utsatt iverksettelse", slik at de begynner å betale for skatten med en forsinkelse sammenlignet med husholdninger som ikke er fritatt. Alternativt kan et "gradert fritak" innebære lavere skattesatser for de mest utsatte gruppene, som øker over tid.

Strukturell tilpasningsstøtte består av pengeutbetalinger eller bistand i form av naturalier for å sikre at husholdningene som er mest negativt påvirket av klimapolitikken, effektivt kan tilpasse seg "de nye markedsforholdene" som er innført.

Støtten kan gis i ulike former, for eksempel i form av subsidiert energieffektiv lavkarbonteknologi og andre mekanismer (nettomålingssystemer, feed-in-tariffer og redusert merverdiavgift). I tillegg kan investeringer i FoU, for eksempel i form av investeringer i ny kompetanse, infrastruktur og innovasjon, også gjøre det lettere for bestemte lokalsamfunn å gå over til en lavkarbonøkonomi.

Til slutt omfatter tilpasningstiltak støtte i form av naturalier eller økonomisk støtte for å hjelpe de mest negativt berørte gruppene med å "avbøte eller tilpasse seg hele spekteret av anerkjente tap - inkludert ikke-finansielle eksterne ressurser, goder med egenverdi og mentale og fysiske funksjoner"².

Flere verktøy kan brukes i denne sammenheng, blant annet psykologisk rådgivning og karriererådgivning til berørte arbeidstakere og deres familier. På mellomlang sikt bør det også tilbys omskolering av berørte arbeidstakere for å lette tilpasningen til arbeidsmarkedet, med vekt på omskolering i jobben. Investeringer i sosiale, kulturelle og miljømessige goder i lokalsamfunnet er en annen form for tilpasningsstøtte som er tilgjengelig.

Hvilken rolle kan politikerne spille for å sikre en rettferdig omstilling?

Fremover vil klimatilpasnings- og klimatilpasningspolitikken fortsatt være av største betydning for overgangen til lavkarbonøkonomier som er motstandsdyktige mot klimaendringene. Det er derfor avgjørende å fortsette å investere i forskning på de sosiale konsekvensene av slike tiltak for å dempe virkningene og sikre en rettferdig omstilling.

I så måte bør beslutningstakere allerede i politikkutformingsfasen sørge for at alle mulige sammenhenger, positive og negative ringvirkninger og fordelingsvirkninger av en klimapolitikk blir undersøkt. Dette bør kombineres med regelmessig overvåking av virkningene av den politikken som føres, og evaluering av hvor effektiv den er.

Kontinuerlig utveksling mellom EU/nasjonale og lokale/regionale forvaltningsnivåer er avgjørende for å sikre at konsekvensene av klimapolitikken blir effektivt kompensert for. Derfor bør man søke å etablere og styrke synergier mellom de ulike forvaltningsnivåene.

Kontinuerlig utveksling mellom EU/nasjonale og lokale/regionale forvaltningsnivåer er avgjørende for å sikre at konsekvensene av klimapolitikken blir effektivt kompensert for.

KRISTINA BROENS

EKSPERT PÅ SOSIAL BÆREKRAFT, RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

Skreddersydde kompensasjonstiltak kan bidra ytterligere til å motvirke de negative sosiale konsekvensene av tilpasnings- og avbøtende tiltak. Det er avgjørende at kompensasjonspolitikken er tilpasset målgruppenes lokale sosioøkonomiske kontekst. Samtidig bør de være fleksible nok til å kunne tilpasses endringer i ambisjonsnivået for klimatilpasningspolitikken.

Samtidig bør tiltak som potensielt kan ha en omfordelende effekt, prioriteres når det er mulig. Politiske beslutningstakere bør i større grad utforme en politikk som integrerer sosiale og miljømessige hensyn samtidig, og det bør bli normen å integrere sosiale hensyn helt fra starten av den politiske syklusen. Dette krever en betydelig holdningsendring i de politiske beslutningstakerne. For at dette skal skje, må bevisstheten om hvorfor en slik integrering er nødvendig, økes.

For å konkludere...

For å oppnå en rettferdig omstilling er det nødvendig med en betydelig atferdsendring i samfunnet. Innbyggerne må derfor informeres om den gjeldende politikken, begrunnelsen for den og hvordan de i fellesskap kan bidra til å oppnå den. Det vil være avgjørende å få på plass deltakende prosesser som involverer alle relevante interessenter (partene i arbeidslivet, lokalsamfunn, frivillige organisasjoner og innbyggerne), for å sikre at den aktuelle politikken blir akseptert av befolkningen og at den blir vellykket.

Forslag til videre lesning:

Rambøll (2021), Social Impacts of Climate Mitigation Policies and Outcomes in Terms of Inequality Burke J, Fankhauser S, Kazaglis A, Kessler L, Khandelwal N, Bolk J, O'Boyle P og Owen A. (2020), "Distributional impacts of a carbon tax in the UK: Report 2 - Analysis by income decile" Oueslati, W., et al. (2016), "Exploring the relationship between environmentally related taxes and inequality in income sources: An empirical cross-country analysis" Berry A. (2019), "The distributional effects of a carbon tax and its impact on fuel poverty: A microsimulation study in the French context" OECD (2019), "Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth" Green F. og Gambhir A. (2020), "Transitional assistance policies for just, equitable and smooth low-carbon transitions: who, what and how?"

Kilder:

¹) Alves Dias, P., Kanellopoulos, K., Medarac, H., Kapetaki, Z., Miranda Barbosa, E., Shortall, R., Czako, V., Telsnig, T., Vazquez Hernandez, C., Lacal Arantegui, R., Nijs, W., Gonzalez Aparicio, I., Trombetti, M., Mandras, G., Peteves, E. og Tzimas, E. (2018), EU coal regions: opportunities and challenges ahead, EUR 29292 DA, Publications Office of the European Union, Luxembourg, doi:10.2760/064809

²) Green, F. (2018), Transition policy for climate change mitigation: who, what, why and how, CCEP Working Paper 1807. Crawford School of Public Policy, The Australian National University

Vil du vite mer?

Kristina Broens
Team Lead Knowledge Transfer
+49 30 302020126

Se alle

Hva er den reelle sosiale effekten din?

irksomhetens aktiviteter har en innvirkning på verden - både positiv og negativ. Denne praktiske artikkelen gir deg veiledning i hvordan du kan forstå, forbedre og vise den sosiale påvirkningen din.