Vanessa Ludden, Kristina Broens

12 december 2022

Klimatpolitikens vinnare och förlorare – En rättvis omställning

Klimatpolitikens fördelar och kostnader kommer att fördelas ojämnt mellan olika inkomstgrupper och enskilda hushåll. Därför kommer det att finnas både vinnare och förlorare. I den här artikeln redogör våra experter för viktiga mildrande åtgärder som beslutsfattare kan använda för att göra omställningen mer rättvis.

facebook linkedin twitter

I dag är klimatförändringen en realitet som inte går att förneka. Miljöomställningen behöver stödjas genom politiska åtgärder på alla nivåer: internationellt, inom EU, nationellt, regionalt och lokalt. Men klimatpolitiken medför sociala kostnader som riskerar att i oproportionerligt hög grad drabba de mest utsatta grupperna i samhället.

Mot bakgrund av det har de sociala kraven på en rättvis omställning skärpts under de senaste årtiondena, på en omställning som inte lämnar någon på efterkälken och som tar höjd för de sociala och fördelningsmässiga effekterna av olika klimatåtgärder. Artikeln ger beslutsfattare exempel och förslag på hur negativa sociala effekter av klimatpolitiken kan kompenseras genom olika åtgärder.

Under de senaste årtiondena har klimatförändringen påverkat både naturliga och människoskapade system på alla kontinenter och i alla världens hav. Forskning visar att förändringarna kommer att fortsätta. Följderna blir att ekosystemen förändras, livsmedelsproduktionen och vattenförsörjningen störs, skador uppstår på infrastruktur och bostäder, människors sjuklighet och dödlighet ökar och både människors psykiska hälsa och välbefinnande försämras.

Politiska åtgärder är en förutsättning för att möta miljöutmaningarna och klara övergången till en mer hållbar och motståndskraftig ekonomi. Men att förskjuta världens ekonomier mot mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster som på alla nivåer har sin grund i klimatpolitiken kommer att medföra både sociala och ekonomiska kostnader.

På medellång till lång sikt har klimatpolitiken potential att uppväga kostnaderna. På kort sikt kommer däremot fördelar och kostnader för den att fördelas ojämnt mellan hushåll och inkomstgrupper, med både vinnare och förlorare.

Samhällskostnader för klimatpolitiken

Förlorarna – de som drabbas hårdast både av klimatförändringens direkta följder och av åtgärderna för att motverka den – är socialt, ekonomiskt, kulturellt, politiskt, institutionellt eller på annat sätt marginaliserade grupper. Det finns flera skäl till det:

Sårbara grupper är känsligare och har svårare att anpassa sig till klimatförändringen och till klimatpolitiska åtgärder. Sårbarheten har sin grund i samverkande samhällsprocesser som leder till ojämlikheter. Dels när det gäller socioekonomisk status och inkomst, dels exponering. Sociala markörer som ålder, klass, etnicitet, kön och inkomst överlagrar varandra och leder till flerdimensionell ojämlikhet.

Ojämlikhetens intersektionella karaktär ger en ond cirkel av negativa faktorer som förstärker varandra. Ett exempel är att inkomstskillnader ofta påverkar både hälsan, tillgången till utbildning och livsmiljön.

På kort skikt kommer klimatpolitikens fördelar och kostnader att fördelas ojämnt mellan olika inkomstgrupper och enskilda hushåll. Därför kommer den att ha både vinnare och förlorare.

VANESSA LUDDEN

EXPERT PÅ EU-POLITIK OCH RÄTTVIS OMSTÄLLNING HOS RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

Det är troligen lättare för mer gynnade grupper att få tillgång till bättre utbildning, bättre jobb och sjukvård av högre kvalitet än för mindre gynnade grupper, som inte har samma möjligheter. Därmed ökar ojämlikheten när det gäller utbildningsnivå, inkomst och hälsa, och de samverkande dimensionerna av ojämlikhet blir en drivkraft för flerdimensionell sårbarhet.

Människors sårbarhet för klimatförändringar och klimatförändringspolitik ökar när deras utgångsvillkor, kapacitet och möjligheter till anpassning begränsas.

Både den akademiska litteraturen och tillämpad politisk forskning har tydligt visat en rad negativa sociala konsekvenser som klimatpolitiken på EU-nivå och medlemsstatsnivå kan ha, bland annat för sådana utsatta grupper. Ett exempel är att flera klimatåtgärder bygger på att använda prishöjningar för att minska efterfrågan på energi.

Låginkomsthushåll spenderar mindre i absoluta tal men energikostnaden – främst för el och värme – står oftast för en större andel av hushållets utgifter. Högre energipriser i kombination med sjunkande disponibla hushållsinkomster sätter stor press på låginkomsthushållen.

Avvecklingen av kolindustrin är ett konkret exempel från energisektorn på den typ av negativa effekter som kan vara förknippade med klimatåtgärder.

Exempel: avvecklingen av kolindustrin

Avvecklingen av kolindustrin förväntas inverka negativt på samhällen som är beroende av utvinning och användning av kol, torv eller oljeskiffer för sin försörjning.

2018 beräknades kolsektorn direkt sysselsätta cirka 237 000 personer i 21 medlemsstater (108 europeiska regioner, NUTS 2-nivå)¹. Antalet indirekta arbetstillfällen som var beroende av kolenergin beräknades vara cirka 215 000. I Europa är den direkta sysselsättningen inom kolindustrin starkt koncentrerad: av de 108 regioner där det finns kolinfrastruktur står 20 för mer än 80 procent av arbetskraften inom sektorn.

Många av arbetstillfällena, både direkta och indirekta, kommer att försvinna under de kommande tio åren. Man räknar med att avvecklingen av kolkraftverk kommer att leda till att ungefär 34 000 direkta arbetstillfällen i kraftverksdriften försvinner under den perioden. Det motsvarar 64 procent av den beräknade nuvarande arbetsstyrkan vid kraftverken på ungefär 52 000 personer. Även omkring 59 procent av arbetskraften inom kolbrytning löper stor risk att förlora sina jobb under samma period.

Med några få undantag finns de regioner som kommer att drabbas hårdast i Östeuropa, och de flesta har en lägre regional BNP per capita än det nationella genomsnittet. Siffrorna visar hur viktigt det är att stödja regionerna under hela övergången.

Vad kan göras för att mildra samhällskostnaderna?

Risken för negativa sociala effekter av klimatpolitiska åtgärder har med tiden ökat medvetenheten om och kraven på att miljöpolitiken ska ta större hänsyn till sociala konsekvenser. Det har blivit ett allt viktigare mål att uppnå en rättvis omställning, som tar höjd för klimatåtgärders sociala och fördelningsmässiga effekter och säkerställer att ingen lämnas på efterkälken.

Det behövs en ny strategi för att hantera klimatpolitikens ojämlika följder på alla nivåer: EU-nivå, nationellt, regionalt och lokalt. Social ojämlikhet måste beaktas och motverkas under hela politikcykeln.

Det finns ett antal möjliga kompensationsåtgärder. Ingen av dem är ensidigt överlägsen de övriga. Vilken som är lämpligast beror på vilka faktorer som är relevanta i varje enskild situation. Exempel på vanliga kompensationsåtgärder är intäktsåtervinning, undantag, strukturanpassningsstöd och holistiskt adaptivt stöd.

Exempel på kompensationsåtgärder

Intäktsåtervinning framstår som den mest populära typen av mildrande åtgärd. Det innebär att intäkter från den aktuella skatten öronmärks för särskilda ändamål och används för att korrigera snedvridningar av marknaden och negativa fördelningsresultat av att skatten införs.

Exempel på möjliga användningar av intäktsåtervinning:

Differentierade överföringar till hushållen som gör det möjligt att omfördela resurser till dem som berörs mest av politiken. En annan variant är att fördela engångsbelopp till hushållen, men det gör inte en skatt mer regressiv, eftersom klyftan mellan inkomstgrupper finns kvar.
Sänkt skatt på arbete, sänkning av inkomstskatt och sociala avgifter som kan användas för att minska inkomstskillnaderna.
Andra sätt att motverka arbetstagares ekonomiska förluster, till exempel avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning, förmånliga villkor för att gå i pension tidigare, pensionsöverbryggande förmåner och hälso- och sjukvårdsförmåner.

Vissa grupper av medborgare kan permanent eller tillfälligt undantas från vissa klimatpolitiska åtgärder. Till exempel kan skatten införas senare för sårbara hushåll, så att de börjar betala den senare än hushåll som inte omfattas av undantaget. Alternativt kan ett graderat undantag användas, med lägre skattesatser för de mest utsatta grupperna som sedan höjs med tiden.

Strukturanpassningsstöd består av monetära betalningar eller bistånd in natura till de hushåll som påverkas mest negativt av klimatpolitiken för att de ska kunna anpassa sig till de nya marknadsförhållanden den nya politiken medför.

Stödet kan vara i olika former, till exempel subventioner av energieffektiv teknik med låga koldioxidutsläpp eller andra mekanismer, som nätmätarsystem, inmatningspriser och reducerad moms). Även investeringar i FoU, till exempel i ny kompetens, infrastruktur och innovation, kan underlätta enskilda samhällens övergång till en koldioxidsnål ekonomi.

Slutligen kan bistånd in natura eller ekonomiskt stöd hjälpa de grupper som drabbas mest negativt. Det handlar om att mildra de kända konsekvenserna av politiska åtgärder och att göra anpassningen lättare. Stödet kan innefatta icke-finansiella externa resurser, realvärden och psykisk och fysisk funktion².

Det finns ett antal användbara verktyg att ta till hjälp, bland annat psykologisk rådgivning och karriärrådgivning till drabbade arbetstagare och deras familjer. På medellång sikt handlar det om omskolning av berörda arbetstagare för att underlätta anpassning till arbetsmarknaden, med tonvikt på omskolning som sker på arbetsplatsen. En annan form av anpassningsstöd är investeringar i sociala, kulturella och miljöanpassade produkter.

Vilken roll har beslutsfattarna för en rättvis omställning?

Politiska riktlinjer för begränsning av klimatförändringen och anpassning till den kommer att vara avgörande vid övergången till koldioxidsnåla, klimattåliga ekonomier. Därför är fortsatta investeringar i forskning om de sociala effekterna av en sådan politik en förutsättning om det ska gå att mildra dess effekter och säkerställa en rättvis omställning.

Beslutsfattarna bör redan när politiken utformas se till att utreda alla dess tänkbara samband, positiva och negativa spridningseffekter och fördelningsresultat. Resultaten bör sedan följas upp med regelbunden övervakning och utvärdering av politikens effektivitet och ändamålsenlighet.

Effektiv kompensation för klimatpolitikens effekter kräver ett kontinuerligt utbyte mellan styrningen på EU-nivå/nationell nivå och lokal/regional nivå. Ett viktigt mål är att etablera och förstärka synergier mellan olika styrningsnivåer.

Effektiv kompensation för klimatpolitikens effekter kräver ett kontinuerligt utbyte mellan styrningen på EU-nivå/nationell nivå och lokal/regional nivå.

KRISTINA BROENS

SOCIAL HÅLLBARHETSEXPERT, RAMBOLL MANAGEMENT CONSULTING

När de negativa sociala följderna av anpassnings- och begränsningspolitik ska hanteras kan sedan skräddarsydda ersättningspolicyer bli ett komplement. Det är viktigt att anpassa ersättningspolitiken till målgruppernas lokala socioekonomiska sammanhang. Samtidigt måste den vara tillräckligt flexibel för att kunna anpassas efter förändringar av klimatpolitikens ambitionsnivå.

Samtidigt ska politik som omfördelar effekterna alltid prioriteras när det är möjligt. Politiska beslutsfattare bör satsa mer på att utforma politik som integrerar sociala frågor med miljörelaterade. Samtidigt bör normen vara att ta höjd för den sociala dimensionen redan från början av politikcykeln. Det kräver ett annat sätt att tänka på de politiska arenorna, och en förutsättning för det är ökad medvetenhet om varför frågorna måste integreras.

Sammanfattningsvis ...

Det krävs betydande beteendeförändringar i samhället om vi ska kunna styra utvecklingen i riktning mot en rättvis omställning. Därför måste medborgarna få information om den aktuella politiken, vilken logik som ligger bakom den och hur de kollektivt kan bidra till att de politiska målen uppnås. En förutsättning för att politiken ska bli accepterad och framgångsrik är deltagandeprocesser som omfattar alla relevanta intressenter – arbetsmarknadens parter, lokalsamhällen, icke-statliga organisationer och medborgare.

Förslag på fortsatt läsning:

Ramboll (2021), Social Impacts of Climate Mitigation Policies and Outcomes in Terms of Inequality Burke J, Fankhauser S, Kazaglis A, Kessler L, Khandelwal N, Bolk J, O’Boyle P and Owen A. (2020), “Distributional impacts of a carbon tax in the UK: Report 2 – Analysis by income decile” Oueslati, W., et al. (2016), “Exploring the relationship between environmentally related taxes and inequality in income sources: An empirical cross-country analysis” Berry A. (2019), “The distributional effects of a carbon tax and its impact on fuel poverty: A microsimulation study in the French context” OECD (2019), “Financing climate objectives in cities and regions to deliver sustainable and inclusive growth” Green F. and Gambhir A. (2020), “Transitional assistance policies for just, equitable and smooth low-carbon transitions: who, what and how?”

Källor:

¹) Alves Dias, P., Kanellopoulos, K., Medarac, H., Kapetaki, Z., Miranda Barbosa, E., Shortall, R., Czako, V., Telsnig, T., Vazquez Hernandez, C., Lacal Arantegui, R., Nijs, W., Gonzalez Aparicio, I., Trombetti, M., Mandras, G., Peteves, E. and Tzimas, E. (2018), EU coal regions: opportunities and challenges ahead, EUR 29292 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, doi:10.2760/064809

²) Green, F. (2018), Transition policy for climate change mitigation: who, what, why and how, CCEP Working Paper 1807. Crawford School of Public Policy, The Australian National University

Vill du veta mer?

Kristina Broens
Team Lead Knowledge Transfer
+49 30 302020126

Se alla

Vilken social påverkan står ditt företag för?

Ditt företags verksamhet påverkar världen – både positivt och negativt. Den här artikeln ger dig konkreta råd om hur du förstår, förbättrar och visar företagets sociala påverkan.