Samhällsekonomiskt värde i stadsomvandling:Viktiga drivkrafter och vägar framåt

I den här artikeln skiljer vi mellan tre nyckeldimensioner för rättvis omställning:

• Rättvisa: Vem gynnas och vem förlorar?
• Styrning: Vem fattar besluten och hur ser vi till att alla medborgare blir hörda?
• Aktörskap: Hur mobiliserar vi och ser till att medborgarna engagerar sig, samtidigt som vi undviker negativa reaktioner?

Först när vi betraktar alla dimensionerna på ett helhetsorienterat sätt, med en tydlig förståelse av kompromisser och synergier, kan vi lyckas driva stadsomvandlingen med samhällsekonomiskt värde i centrum.

Varje dimension innebär utmaningar när det gäller att leverera socialt värde för alla:

Den första, rättvisa, fokuserar på hur vi ser till att fördelarna med omställningen är lika tillgängliga för alla, samtidigt som vi hanterar behov som ibland är motstridiga. Exempel på relaterade utmaningar: 1) Hur ser vi till att nya och hållbara grönområden som är tillgängliga för ekonomiskt missgynnade skapar värde även för majoriteten, samtidigt som vi tar höjd för att de bär kostnaderna?

Den andra dimensionen, styrning, gäller de som fattar och genomför besluten. Om medborgarna ska känna sig delaktiga i beslut som fattas under omställningen måste alla relevanta intressenter och medborgare rådfrågas på ett sätt som uppfattas som meningsfullt, och de måste uppmuntras att delta i att utveckla visioner och lösningar. Vi måste också engagera medborgarna för att mobilisera dem kring den gröna omställningen och skapa förutsättningar för aktörskap. De traditionella medlen för medborgarengagemang räcker uppenbart inte till. Vi ser hur beslutsfattare i städerna kämpar för att införa lagar och skatter för att verka för hållbarhet. En av de mest angelägna utmaningarna är alltså hur man utvecklar nya metoder som effektivt når ut till alla.

Den sista dimensionen, aktörskap, är inriktad på att se till att alla engagerar sig. Här behöver vi undersöka om alla samhällsmedlemmar mobiliseras kring omställningen och uppfattar den som rättvis. Vi behöver göra hållbara livsstilar till det föredragna valet och kulturellt gå från ett konsumtionssamhälle till ett hållbart samhälle. Vi måste också designa och främja mer kompakt boende, där det enkla valet är att cykla och gå i stället för att använda privatbil.

Det är inte lätt att sätta samhällsekonomiskt värde i centrum för hållbar stadsomvandling. I praktiken gör komplexiteten med att uppfylla de relaterade miljömålen ofta att sociala överväganden hamnar längre ner på dagordningen. Trots det ser vi att allt fler städer börjar ta itu med dessa viktiga frågor och svarar på de växande behoven och kraven på en rättvis stadsomvandling. Över hela Europa har vi observerat tre huvudsakliga drivkrafter: politiska krav, regulatoriska krav och en växande efterfrågan från medborgarna.

Politiska krav är det som i första hand driver på hänsynen till samhällsekonomiskt värde. Nedan beskriver vi två exempel, ett från Storbritannien och ett från Norge:

I Storbritannien innebär lagen Social Value Act² (även känd som Public Services (Social Value) Act 2012) att offentliga organisationer är skyldiga att ta hänsyn till sociala, ekonomiska och miljömässiga fördelar i sina upphandlingsprocesser. Lagen antogs som svar på den växande oron över hur offentliga medel spenderades och hur offentlig upphandling påverkade lokalsamhällen. Lagen kräver att offentliga organisationer överväger hur de kan skapa samhällsekonomiskt värde vid upphandling av varor och tjänster och inte bara fokuserar på en så låg kostnad som möjligt. På så sätt bidrar den till att hänsyn tas även till sociala och miljömässiga fördelar i vidare bemärkelse i samband upphandlingar, till exempel nya arbetstillfällen, lärlingsutbildningar och miljömässig hållbarhet. Lagen uppmuntrar också offentliga organisationer att samverka med lokalsamhällen och lokala företag under hela upphandlingsprocessen.

Tillämpningsområdet för lagen utökades genom en ändring 2015. Nu omfattar den alla offentliga upphandlingar och även en bedömning av hur man kan främja deltagande från frivilligorganisationer, lokala organisationer och sociala företag i upphandlingsprocessen.

Sammantaget har Social Value Act fått mycket beröm för sin potential att skapa positiva sociala och miljömässiga resultat, liksom etiska och hållbara affärsmetoder. Det finns dock en del farhågor. Dels om den praktiska tillämpningen av lagen, dels om behovet av tydligare vägledning och stöd för offentliga organisationer, så att åtaganden som görs i upphandlingsskedet följer med till genomförandet.

I Norge har vi inom stadspolitiken i allmänhet och stadsplaneringen i synnerhet noterat ett ökat fokus hos offentliga myndigheter på samhällsekonomiskt värde och hållbarhet. I de nationella förväntningarna på regional och kommunal planering från Norges Kommunal- og distriktsdepartement har vi sett en ökad tonvikt på samhällsekonomiskt värde som ett viktigt tema att ta hänsyn till inom stadsplanering³. Som en del av den trenden utarbetar större städer i Norge i allt högre grad riktlinjer och standarder för att fastighetsutvecklare ska ha socialt inkluderande stadsutveckling i åtanke.

Ett av många exempel som visar hur norska städer arbetar med samhällsekonomiskt värde är FutureBuilt-programmet, där kommunerna inom Osloregionen och Bergen stad samarbetade om pilotprojekt för att stödja en förändring av hur byggnader och stadsområden utvecklas. Programmet bygger på tanken att det är viktigt att synliggöra goda exempel för att få till stånd förändring. Sedan 2010 fokus legat på klimatrelaterade teman, och under de senaste åren har dessutom kriterier för social hållbarhet tagits fram inom programmet. Samtidigt ser vi att både privata och offentliga aktörer upplever det som en utmaning att förstå ”vad och hur” när det gäller samhällsekonomiskt värde inom stadsomvandling, men vi förväntar oss att de politiska kraven blir en betydande drivkraft under de kommande åren, som tvingar alla att ta samhällsekonomiskt värde på allvar.

Även de strängare kraven i den europeiska hållbarhetslagstiftningen är en viktig drivkraft som är förankrad i EU:s gröna giv. EU-kommissionen har utarbetat en rad viktiga förslag, åtaganden och en detaljerad färdplan för att uppnå nettonollutsläpp i EU till 2050. Policyerna och förordningarna på EU-nivå hänvisar i allmänhet till behovet av en rättvis omställning och strävar därför efter att täcka in den sociala dimensionen. I jämförelse med vad som gäller för miljödimensionen har policyerna och förordningarna på nationell nivå i mycket begränsad utsträckning infört krav på att upprätta mål för och dokumentera sociala effekter.

Här har ikraftträdandet av hållbarhetsdirektivet ³ (CSRD) varit banbrytande. Direktivet inför mer detaljerade krav på hållbarhetsrapportering och krav på rapportering i enlighet med EU:s obligatoriska standarder för hållbarhetsrapportering (ESRS). Bland de 13 tematiska ESRS-standarderna hänvisar fyra direkt till samhällsansvar, nämligen ESRS 1: Den egna arbetskraften, ESRS 2: Arbetstagare i värdekedjan, ESRS 3: Påverkade samhällen och ESRS 4: Konsumenter och slutanvändare.

Dessutom inför CSRD krav på dubbel väsentlighetsbedömning⁴, där företag inte bara måste ta hänsyn till företagets utveckling, resultat och ställning, utan även dess påverkan inom sociala och miljömässiga områden. Därmed införs samhällsekonomiskt värde som en förutsättning i företagens resultatrapportering. Från och med 2025 är större företag – inklusive stora fastighetsinvesterare och stadsutvecklare – skyldiga att göra en hållbarhetsrapportering enligt ESRS-standarderna. Kravet kommer med tiden att omfatta även mindre företag.

I Danmark⁵ ser vi att stora investerare i stadsutveckling och fastighetsägare – särskilt de som är intresserade av samhällsansvar och samhällseffekter – börjar bli medvetna om de nya reglerna. Vissa tar till och med de första stegen för att identifiera relevanta rapporteringsåtgärder och indikatorer på samhällsekonomiskt värde. De regulatoriska kraven är omfattande, och det finns en viss oro för att reaktionen på dem ska bli ren efterlevnad snarare än en verklig förändring av företagens sätt att tänka. Men genom att skapa ökad medvetenhet i kombination med nya rapporteringsstandarder och rapporteringsmetoder kommer bestämmelserna ändå att leda till förändring inom området.

Stödet för hållbar stadsomvandling varierar mellan individer och samhällen. I allmänhet växer insikten hos människor runt om i världen om hur viktigt det är med en långsiktig förändring mot ekologiskt hållbara städer. Som en indikation på det sätter allt fler städer idag upp ambitiösa mål för koldioxidminskning. Med Danmark och Norge som förebilder har många kommuner klimatplaner med mål och åtgärder för att vara i linje med Parisdeklarationen⁶.

Insikten drivs på av ökande medvetenhet om miljömässiga, sociala och ekonomiska utmaningar som städerna står inför och behovet av att hantera dem på ett hållbart sätt. Men många medborgare stöder också hållbar stadsomvandling för att de inser fördelarna för sina egna samhällen, bland annat bättre folkhälsa, möjligheter att anpassa stadsmiljön och göra den mer motståndskraftig mot klimatförändringar och större sociala och ekonomiska möjligheter. Medborgare kan också motiveras av en önskan att skydda naturresurser och biologisk mångfald och främja sundare, mer inkluderande samhällen som präglas av rättvisa.

Ibland sätter medborgarna press på lokala beslutsfattare för att skynda på regleringar av biltrafiken, begränsa användningen av bilar som drivs med fossila bränslen, införa stadsträdgårdar och miljöanpassa områden för att nå ambitiösa mål för minskade koldioxidutsläpp.

Det är också tydligt att inte alla medborgare är lika positiva till en sådan förändring, och många städer står inför allvarliga hinder för att åstadkomma förändring inom området. Det blir särskilt tydligt när medborgarna upplever hot mot sin nuvarande livsstil eller stadsområdets kvalitet eller oro för de förändringar som sker. Ett bra exempel är valkampanjen i Norge 2019, när protester anordnades mot vägtullar och trängselavgifter i större städer. På samma sätt ser vi att människor i stadsområden över hela världen motsätter sig projekt som innebär att parkeringsplatser ersätts med cykelbanor och att bilfria zoner/zoner med begränsad trafik inrättas i stadskärnorna. I Storbritannien har det funnits ett folkligt motstånd mot begreppet ”15 minute neighbourhood” inom stadsplanering, som innebär att allt ska finnas nära till hands. Konspirationsteorier på nätet har kopplat begreppet till ”tyranniska byråkrater” som vill få bort alla bilar och styra medborgarnas liv på ett sätt som för tankarna till Hunger Games-filmerna.⁷

Sammanfattningsvis kan det medborgarna efterfrågar både vara en stark drivkraft och en hämsko. När efterfrågan fungerar som drivkraft måste beslutsfattarna främja bredare, djupare och mer långsiktiga relationer med samhällen och intressenter för att kunna uppfylla sina ambitioner om ekologiskt hållbar stadsutveckling. För att motverka den motsatta reaktionen behövs ett starkare engagemang från medborgarna och robusta samråd som fast grund för förändringar inom samhällen.

När vi blickar framåt ser vi tre avgörande behov där det samhällsekonomiska värdet behöver förankras som centralt för stadsomvandling.

Om samhällsekonomiskt värde ska stå i centrum för stads- och miljöpolitiken måste vi skapa ett gemensamt språk och medvetenhet bland intressenterna. Det främjar förståelse och tydliggör behovet av att kartlägga risker och fördelar med att sätta samhällsekonomiskt värde i centrum för hållbarhetspolitiken.

Vi behöver även skapa en grund för en stark dialog och samarbete mellan sektorer i både den offentliga och privata sektorn framöver. Först då kan vi börja diskutera sociala visioner, risker och bästa praxis på ett sätt som verkligen ger samhällsekonomiskt hållbara resultat för invånare och intressenter.

Ett centralt behov inom stadsomvandling är att utveckla starkare styrmodeller för att förankra politik och beslut i lokalsamhällen och samtidigt mobilisera och aktivera medborgarna kring hållbar stadsomvandling. Traditionella engagemangsprocesser med tidsbegränsat engagemang eller engångssamråd om beslut som redan tagits är inte längre godtagbara och räcker inte för att leverera samhällsekonomiskt värde lokalt.

Vi behöver gå mot mer samverkansorienterade former av planering och beslutsfattande som inkluderar även dem som är svåra att nå. En integrerad strategi som börjar med lokalt förankrade pilotprojekt kan leda till engagemang i att arbeta fram visioner och mål. Medborgarna kan sedan engagera sig fortlöpande i utformning och uppföljning genom överenskomna insatser.

Hittills har en datadriven strategi för det sociala sammanhanget och de sociala konsekvenserna av klimatpolitiken till stor del negligerats i lokal stadspolitik och stadsplanering. Det finns faktiskt ingen sammanhängande uppsättning indikatorer för att mäta samhällsekonomiska värden och samhällskonsekvenser av klimatplanen i danska lokala klimathandlingsplaner. Det finns inte heller någon gemensam förståelse av hur man väger samhällsekonomiska vinster mot risker. I Storbritannien samlas data i dag inte in på ett sätt som underlättar granskning och analys av hur väl nuvarande politik är utformad för att ge en rättvis omställning. Det behövs förändring. Medvetenheten och efterfrågan växer, men det vi behöver fortfarande utveckla data, mätvärden, metoder och analyser av hur hållbarhetspolitik för städer påverkar människors liv – och om hur vi frigör den samhällsekonomiska potential som ligger i klimatplanering för städer, för både människor och samhällen.

Vi behöver också få intressenter att samarbeta för att utveckla gemensam affärsnytta. Det maximerar värdet (socialt och bredare) som investeringar i städer kan realisera och ökar sannolikheten för framgångsrika leveranser.

Artikeln är en del av Rambolls lednings Global Thought Leadership Programme on social sustainability. Den är författad av Christine Rasmussen (Danmark) med bidrag från Stefanie O’Gorman (Storbritannien), Vanessa Ludden (Belgien) och Ronny Kristiansen (Norge). Dialogen med forskare inom Kronprinsessan Mary Fellowship har gett värdefulla indata till artikeln.

^[1] En mekanism för rättvis omställning har upprättats – https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal/just-transition-mechanism_en  ^[2] https://www.gov.uk/government/publications/social-value-act-information-and-resources/social-value-act-information-and-resources#:~:text=The%20Public%20Services%20(Social%20Value,social%2C%20economic%20and%20environmental%20benefits.  ^[3]https://www.regjeringen.no/contentassets/cc2c53c65af24b8ea560c0156d885703/nasjonale-forventninger-2019-engelsk.pdf  ^[4] Corporate sustainability reporting (europa.eu) ^[5] FISMA - Sustainable finance (europa.eu) ^[6] Fältforskning under ledning av studenter från Copenhagen Business School som en del av Ramboll Liveability-projektet.  ^[7] Kampanjen för lokala klimathandlingsplaner i Danmark infördes som en del av DK2020-partnerskapet, med ett ambitiöst samarbete mellan Realdania, de danska regionerna och CONCITO  ^[8] https://www.abc.net.au/news/2023-02-27/the-15-minute-city-conspiracy/102015446